獨島領有權 문제와 韓國側의 對應

金周溶(동국대학교)
蔡奎哲(성균관대학교)

일 시 : 2001. 7. 10. (화) PM. 15:00∼
장 소 : 울릉도 독도 답사중 해군 구축함 사관실(선상세미나)

1. 머리말
2. 일본측 주장의 부당성 : 역사적 측면
3. 일본측 주장의 부당성 : 국제법적 측면
4. 영유권을 둘러싼 우리측의 대응-맺음말을 대신하여

1. 머리말

19세기 제국주의 국가들의 공통적인 특징은 해외영토의 팽창에 있었다. 오늘날 국제사회의 영토분쟁은 대부분 이 시기에서 비롯되었다. 한반도를 둘러싼 영토분쟁 역시 예외는 아니다. 특히 우리의 지대한 관심 그 자체인 독도는 일제의 침략적 행위로 말미암아 오늘날 한일 양국간의 분쟁지역이 되었다.

1952년 1월 18일 이승만 대통령이 [인접 해양의 주권에 관한 대통령 선언], 이른바 이승만 라인(평화선)을 발표하여 독도에 대한 영유권을 선언하였다. 이에 일본 외무성은 "대한민국의 선언은 竹島로 알려진 島嶼에 대해 영유권을 갖는 것처럼 보이나 일본 정부는 대한민국에 의한 그러한 주장을 인정하지 않는다"고 항의하였다. 또한 1953년 1월 일본은 한국전쟁 중 독도에 무단 상륙하여 '일본령'이란 팻말을 세웠다.

이후 1953년 4월 독도 의용대가 조직되어 팻말을 철거하고 당시 외무장관이었던 변영태는 다음과 같은 '독도수호'성명을 발표하였다. "독도는 일본의 한국침략에 대한 최초의 희생지였다. 이 섬에 손을 대는 자는 모든 한국민의 저항을 각오하라! 독도는 단 몇 개의 바위덩어리가 아니라 우리 겨레의 영예의 닻이다. 이것을 잃고서야 어찌 독립을 지킬 수 있겠는가? 일본이 독도 탈취를 꾀한 것은 한국에 대한 재침략을 의미하는 것이다"라고 단호하게 독도가 한국영토임을 천명하였다. 이러한 한국정부의 노력에도 불구하고 일본은 독도문제를 국제사법재판소에 제소할 것을 요구하였다. 특히 1965년 한일 국교정상화 이후 거의 매년 외교적 항의와 영유권에 대한 주장을 되풀이하였다.

1977년 2월 후꾸다(福田) 수상은 독도는 일본땅 이라는 주장과 함께 독도를 일본 영해의 한 기점으로 할 것을 거론하였다. 그리고 1996년 2월 하시모토(橋本) 수상은 독도는 일본의 고유한 영토라고 공개 발언하였으며 이케다(池田) 외상은 한국이 독도 접안 시설공사를 하려는 것은 일본의 주권에 대한 침해라고 주장하였다. 또한 1997년 11월 독도 접안 시설 완공 기념행사에 항의하여 일본 내 우익세력의 주일 총영사관 테러사건이 발생하기도 하였다.

이러한 일본의 움직임은 1996년 초부터 공격적으로 진행되었는데, 이유는 그해 1월 일본 정부가 EEZ(배타적 경제수역, 경제전관수역) 200해리를 선포하기로 의결하면서 거기에 독도를 포함한 것에 기인하였다. 일본 정부가 독도를 자국령에 포함시켜 이를 시점으로 200해리 EEZ를 획정할 경우 일본의 영해는 엄청나게 확장될 것이기 때문이다. 이는 독도가 영해기점 가능 도서가 아니더라도, 독도의 영유국은 어업·광물자원의 확보와 군사 안보측면에서 상당히 유리한 위치를 차지하게 될 것이다. 따라서 일본 정부는 EEZ 200해리 획정 또는 중간 경계선 획정 문제로 인접 한국과의 협상에서 유리한 고지를 선점하기 위하여 독도 영유권 주장을 강하게 제기하고 있는 것이다.
이와 같이 오늘날 독도는 한일 양국간의 외교적 갈등의 주체이다. 특히 1998년 한일어업협정 이후 국내에서는 이를 둘러싼 갈등현상까지 표출되었다. 그 동안 한일 양국의 독도에 대한 연구는 독도 자국 귀속의 정당성을 역사적 측면과 국제법적인 측면에서 다룬 것으로 양분되었다. 물론 이외에도 지질학적인 측면 등에서도 연구가 진행되고 있지만 큰 틀은 역사적·법적인 문제를 둘러싼 양측 논점이 주류를 이루었다. 지금까지 이 양립할 수 없는 양측의 주장은 지속적으로 전개되면서 자국에서의 정치 쟁점화 하거나 사회문제로 비화되기도 하였다. 따라서 본고에서는 오늘날 일본의 역사왜곡문제를 상기하면서 독도를 둘러싼 한일 양국의 주장을 객관적으로 살펴봄으로써 일본이 주장하고 있는 '역사적 사실'과 국제법적 부당성에 대하여 고찰해 보고자 한다. 그리고 '정치성'이 강하게 내포되어 있는 독도문제에 한국측의 대응방안에 나름대로의 소견을 제시하고자 한다.

2. 일본측 주장의 부당성 : 역사적 측면

흔히 울릉도와 독도의 관계를 母子關係라고도 한다. 이러한 인식은 상당히 오래 전부터 공유되어왔다. 그 만큼 울릉도와 독도는 서로를 분리해서 생각할 수 없을 만큼 불가분의 관계를 맺고 있었다. 따라서 독도의 역사는 울릉도의 역사와 함께 파악하는 것이 바람직한 자세라고 할 수 있다. 이를 파악하기 위하여 먼저 시대별로 문헌에 나와 있는 독도와 울릉도 관련 기록을 살펴봄으로써 독도와 울릉도의 관계를 명확히 파악할 수 있다.

먼저 신라 지증왕 13년 異斯夫가 우산국을 정복하였던 것이 시초가 아닌가 한다. {三國史記} 권 44, 列傳 4, 이사부조의 기록을 보면 "이사부의 성은 김씨요 내물왕의 4대 손이다. 智度路王(지증왕)때에 沿邊官이 되어 居道의 꾀를 본떠 말놀이(馬戱)로써 가야국을 속여 빼앗았다. 13년에 아슬라주(阿瑟羅州)의 군주가 되어 于山國을 삼키려 하면서「그 나라 사람들이 미련하고 사나와 위력으로는 항복시키기 어려우니 계교로 항복시키는 것이 가하다」고 말하며 이에 나무로 만든 사자의 형상을 많이 만들어 전선(戰舡)에 나누어 싣고 그 나라의 해안에 닿아 속여 고하되,「너희가 만약 항복하지 않는다면 이 맹수를 풀어놓아 너희를 밟아 죽이게 하리라」하니 그 나라 사람이 겁내어 항복하였다"라고 되어 있다.

이러한 기록은 {三國遺事} 권 1, 紀異 제1 智哲老王條에서도 확인할 수 있다. 즉 "아슬라주 동쪽 바다에 순풍으로 이틀 걸리는 곳에 于陵島가 있다…왕은 伊  朴伊宗에게 명하여 군사를 거느리고 가서 치게 했다. 이에 오랑캐들은 두려워하여 항복하였다."라고 전한다. 이렇게 신라에 항복한 우산국은 매년 신라에 토산물을 바쳤으며, 이는 고려왕조가 개창된 이후에도 마찬가지였다. {高麗史} 권 4, 世家 4, 현종 9년(1018) 11월 병인조를 보면, "우산국이 동북 여진의 침입을 받아 농업이 황폐하였으므로 李元龜를 파견하여 농기구를 하사하였다"고 한다. 이와 같은 기사는 {고려사}의 지리지 등에서도 확인할 수 있다.
한편 조선시대에는 울릉도와 독도를 강원도 蔚珍縣에 부속하였다. 앞서 언급하였듯이 울릉도는 武陵과 于山 2개의 섬으로 구성되어 있으며 날씨가 많을 때에는 육안으로 울릉도에서 독도를 볼 수 있다고 하였다. 또한 {新增東國輿地勝覽} 권 45, 蔚珍縣조에는 울릉도와 우산도(독도)는 동일한 섬이 아니라 별개의 섬이라고 하였다. 이를 간략하게 인용하면 다음과 같다. "우산도·울릉도는 武陵이라고도 하고 羽陵이라고도 한다. 두 섬은 현의 정동쪽 바다 가운데 있다. 세 봉우리가 곧게 솟아 하늘에 닿았으며 남쪽 봉우리가 약간 낮다. 날씨가 맑으면 봉 머리의 수목과 산 밑의 모래톱이 역력히 보이고 바람이 잔잔하면 이틀만에 도달할 수 있다"고 하였다.

이와 같이 조선시대의 사료에는 울릉도와 독도에 대한 기록이 빈번하게 등장하고 있다. 그러나 일본 학자 및 정부에서는 우리측의 역사적 사실까지 왜곡하면서 독도를 그들의 영토라고 주장하고 있다. 그 이유는 어디에서부터 파생한 것일까. 이는 조선시대 실시한 해금정책 일명 空島政策을 들 수 있을 것이다. 조선시대 공도정책의 특징은 해적의 해안선 접근을 방지하는 해금정책의 연장선상에서 이해되어야 한다. 조선왕조는 대외무역에서 일체의 사무역을 공식적으로 금하였다. 이 같은 사무역 금지 이유는 첫째 禁物 所持 왕래가 생길 가능성이 있고, 둘째, 외교상·국방상 기밀이 누설된다는 것, 셋째 이권의 쟁투로 다툼이 발생한다는 것이다. 이와 같이 조선왕조는 사무역을 철저히 금지하면서 아울러 연안지방민들이 島嶼에 잠입하는 것 또한 금지하였다. 이러한 일련의 정책 목적은 왜구의 극성을 방지하기 위함이었음은 두말할 필요가 없다.

요컨대 울릉도·독도에 대한 조선왕조의 공도정책은 당시 서남해안 거의 모든 도서에 적용된 것이나 일본학자들은 이를 울릉도와 독도를 폐기한다는 의미로 받아들였으며, 그들이 주장하는 독도의 일본영토설에 하나의 근거를 제공한 것이다. 하지만 앞서 언급하였듯이 조선시대의 島嶼정책은 왜구의 출몰을 경계하여 島民을 쇄환하였으며 이는 국가의 행정력이 미치지 못하므로 왕조전복을 기도하는 세력의 본거지로 사용될 수 있는 가능성을 배제하기 위해 도민을 강제로 쇄환하는 정책을 시행하였던 것이다.
한편 조선 숙종 때 울릉도에 출어중인 울산어부 40여 명과 일본 어부 사이에 충돌이 일어나 일본인들이 동래 사람 安龍福과 朴於屯을 일본으로 납치해 갔다가 막부의 지시로 석방하여 귀국케 한 사건이 발생하였다. 이 사건을 계기로 조선정부는 울릉도에 대한 영유권 문제를 확실하게 해두고자 하였다. 그러나 강·온 대응책으로 대립하다가 결국 온건론적인 대응방식을 채택하여 울릉도가 조선 영토란 것만을 분명히 하는 선에서 일단락되었다. 하지만 울릉도에 지속적인 관심을 가진 대마도는 안용복과 박어둔이 울릉도에서 일본 어부에 의해 납치되어가자 마치 죽도와 울릉도를 별개의 섬으로 꾸며서 죽도에 대한 영유권을 인정해 달라고 요구하는 간교함을 보이고 있었다.

이와 같이 안용복 사건을 둘러싼 대마도의 정책은 막부가 1679년 2월 '울릉도와 독도는 조선영토'라는 최종적인 외교문서를 보내옴으로써 실패로 돌아갔다. 이 월경 침범 분쟁의 종결 이후 조선왕조는 울릉도에 搜討制度를 채택하여 매 3년마다 한번씩 관원을 파견하여 울릉도와 그 부속도서를 순검케 하였으며 또한 일본의 막부정부도 그후 울릉도와 독도를 조선영토로서 존중하여 적어도 정부수준에서는 침범하는 일이 없이 명치유신 때까지 이어졌다. 따라서 독도는 울릉도의 부속도서로서 엄연히 조선의 고유영토라는 것이 명백해졌으며, 각종 지도에도 독도를 조선의 영토로 명확히 표기하고 있었다.

그렇다면 왜 일본이 지금까지 지속적으로 독도를 그들의 영토라고 주장하고 있으며, 그 근거는 어디에 있는 것일까. 이는 말할 필요도 없이 영토확장을 대외정책의 근간으로 삼았던 명치정부 수립에서 비롯되었다. 특히 러일전쟁 이후 강압적으로 독도를 점령한 이후의 일이다. 때문에 각종 일본의 기록과 학자들의 연구는 이 때의 역사인식(왜곡)을 바탕으로 이루어졌다고 해도 과언은 아닐 것이다. 심지어 일본의 縣誌(島根縣)에서도 그러한 사실을 명확하게 엿볼 수 있다. 즉

竹島는 명치 초기부터 리앙코島(リヤンコ)라고 알려져 있으며, 隱岐 어민에게는 매우 친숙한 섬이었다. 그런데 1903년부터 隱岐 西鄕町의 中井養三郞이 리앙코섬에서 바다표범을 잡기 시작하였다. 그리고 리앙코섬에서의 독점적 권리를 확보하기 위해 리앙코섬 전역을 대부받으려고 생각하여 농상무성 및 관계 방면에 절충을 하였던 것이다. 中井의 절충으로 정부는 비로소 리앙코 소속에 대하여 확증이 없다는 것을 느꼈다. 그리고 島根縣에 대하여 의견을 듣고, 답신을 받아 1905년 1월 28일 閣議에서 리앙코섬을 죽도로 명명하여 도근현 隱岐島司의 소관으로 정하기로 결정하였다. 이리하여 2월 15일 내무대신 훈령으로 되었던 것이다. 이것은 대내적으로는 지금까지 일본의 영토로서 믿어왔던 소속 미정의 竹島를 도근현 관할로 편입하고(1905년 2월 22일, 島根縣告示第40號), 대외적으로는 일본의 영토권 확립을 선언하였던 것이다.

명치유신 이후 일본 정부는 해외진출을 적극 추진하였으며, 이에 따라 일본 어민들이 울릉도와 독도 인근에서 불법어업과 채벌을 자행하였다. 이에 위기의식을 느낀 조선정부는 1881년 5월 일본외무성에 항의문서를 보내 일본인의 도항금지조치를 요구하였다. 이에 대하여 일본외무성은 그 해 10월 조선정부에 일본인들이 울릉도에 도항하여 벌목한 사실은 있으나 지금은 철수하였다고 회답하였다. 하지만 이러한 회답서가 조선정부에 도착하였을 때에도 일본 어민의 불법어로 등은 계속되었다. 따라서 조선정부는 그 동안 정책의 실효성을 점검하고 보다 실질적인 울릉도·독도 관리정책을 추진하였다.

한편 19세기 말 이래 조선에 대한 침략을 적극화했던 일본은 1905년 러일전쟁의 와중에 독도를 島根縣에 편입시켰으며, 이것이 지금까지 일본이 영유권을 주장하는 근거로 이용되고 있다. 1905년 을사5조약을 체결한 일제는 대한제국의 외교권을 박탈하여 실질적인 주권을 빼앗고 나아가 러일전쟁 때 해군망루를 설치한 독도에 대한 영토 편입을 강행하였던 것이다. 이러한 일제의 독도 강점 경위는 비밀스럽게 진행되었는데 이는 독도에 대한 일본 영토 편입 사실을 공론화시키지 않으려는 의도에서였다. 특히 일본은 독도가 無主地였기 때문에 일본 영토로 편입하였다고 하였다. 그러나 일본의 이러한 주장은 당시 강압적 분위기 속에서 일본이 외교관행에 어긋나게 처리하였음을 보여주는 단적인 예라 할 수 있다. 또 조선 외교를 관장하던 외교고문 스티븐슨은 일본측의 이해를 대변하는 인사로 조선은 당시 사실상 일본의 지배하에 있었기 때문에 독도의 영토편입에 대하여 강력하게 항의할 처지가 아니었다.

이와 같은 사실로 미루어 독도가 역사적으로 한국의 영토라는 사실은 확고하다. 하지만 1905년 이래 독도가 일본에 귀속되어 식민지배기 동안 일제 통치하에 있었던 것은 일본제국주의의 강요와 강점에 의한 것이다. 따라서 그러한 강점 사실을 근거로 일본이 독도 영유권을 주장하는 것은 과거 제국주의적 침략행위를 정당화하는 논리에 불과할 뿐이다.
이처럼 독도가 일본에 일시적으로 강점되었으나 원래 한국 영토라는 사실은 제2차 세계대전 전후 국제적 선언과 자료들에서도 확인된다. 먼저 카이로선언과 포츠담선언은 1945년 8월 일본의 무조건 항복으로 일본에 대하여 법적 구속력을 갖게 되었다. 물론 이 선언에서 규정한 '주변의 작은 섬들'에 독도가 포함되었는지는 당시 선언에 明示 규정이 없어 논란의 여지는 있으나, 연합국 선언의 기본취지가 일본이 침략으로 획득한 영토의 원상회복에 있었던 만큼, 원래 한인 영토인 독도를 반환하는 것은 당연한 것이었다. 하지만 일본측은 대일강화조약에서 독도가 누락된 것을 근거로 독도가 일본 영토로 잔류하게 되었다고 주장하였다.

1946년 1월 29일 연합군 최고 사령관 맥아더(McArthur)가 일본 정부에 보낸 '약간의 주변 구역을 정치상·행정상 일본으로부터 분리하는 데에 관한 각서'(SCAPIN;Supreme Command Allied Powers Instrution 제677호) 즉 일본의 4개 本島와 對馬島를 포함한 약 1천 개의 인접 諸 小島에 한정한다고 규정하였다. 그런데 이 각서 제6항에 "이 명령서의 어떤 규정도 일본 영토에 관한 연합국의 최종적 결정 사항은 아니다"라고 규정되었는데, 일본은 이 내용을 근거로 독도의 한국령 확정을 부인하였던 것이다.

일본의 이러한 주장에 대하여 국제법학자 이한기의 논의를 통해 반론을 제기하고자 한다.
즉 SCAPIN 제677호 제6항은 연합국이 일본 영토문제에 관하여 아무런 결정도 하지 않았다는 의미가 아니다. 다만 최종적 결정을 하지 않았다는 의미로, 다시 말해 연합국은 독도를 포함한 여러 섬들의 귀속을 실질적으로 결정하면서 다만 앞으로 자신들의 결정을 수정할 수 있는 가능성을 유보했을 뿐이다. 그러나 일단 일본으로부터 분리가 확정된 독도에 대해 연합국은 그 후 어떠한 수정조치도 취하지 않았다. 독도를 일본령으로 귀속시킨다는 적극적인 결정이나 선언이 전혀 없었던 것이다. 또한 1951년 9월 8일 연합국과 일본간의 전후 문제 최종처리를 위한 샌프란시스코 평화조약에서도 독도의 지위 변경에 관한 내용이 전무한 실정이다.
결국 SCAPIN 제677호 3항의 결정(독도를 일본 통치권 지역에서 제외)은 잠정 결정이지만 그 이후 새로운 결정에 의해 번복되지 않은 이상, 그대로 확정된 것으로 보아야 한다는 의미로 해석해야 할 것이다. 다만 샌프란시스코조약 제2조 a항에서 독도를 명기하지 않았다는 점은 지금까지 일본이 독도영유권을 주장하는 근거를 마련해 주었다는 점에서 오늘날 일본과 어업협정을 하는 데 있어서 중요한 지침이 되어야 할 것이다.

3. 일본측 주장의 부당성 : 국제법적 측면

1962년 7월 13일, 일본외무성은 한국정부에 보낸 각서에서 '독도는 일본의 고유 영토'라고 주장하였다. 즉 일본의 주장에 의하면, [독도(Takeshima)는 1905년 島根縣에 대한 편입조치에 의해서가 아니라 일본 국가 성립 당시부터(본원적으로) 일본의 고유영토]라고 주장하였던 것이다. 그러나 고유영토라 함은 국가가 성립한 후에 정복·할양 등에 의해 새로이 취득한 것이 아니라 국가 성립당시부터 자국령이라는 것인데, 과연 일본이 주장하는 국가성립시기에 독도에 대한 인식은 있었으며 실효적으로 관리하였는가? 일본이 독도에 대하여 인지하고 있었던 최초의 기록을 아마 {隱州視廳合記}일 것이다. 그런데 이 관청보고서에서는 일본의 서북 국경을 隱州로써 한계로 삼는다고 명확히 규정하고 松島와 竹島를 朝鮮의 것으로 범주화하고 있다. 이는 독도가 한국영토라는 것에 명확한 증거임은 두말할 필요가 없다.

이러한 일본의 주장은 앞서도 설명한 바와 같이 한국측 사료에 대한 의도적 무시와 자국 사료에 대한 아전인수식 적용의 결과물이다. 하지만 이미 설명한 바와 같이 독도는 울릉도와 함께 512년 이래 우리의 영토라는 증거가 상당히 많이 존재하기 때문에 역사적으로도 일본의 고유영토는 아니다. 특히 안용복 사건을 둘러싼 朝日 양국의 서계에서 일본 막부 정권은 울릉도와 독도를 조선영토로 재차 인정하였다. 그리고 만일 독도가 일본의 영토라면 즉, 국가 성립 당시부터 일본의 영토라면 굳이 1905년 島根縣告示에 의해 일본의 영토로 편입할 필요가 있었겠는가. 이것은 상식적·논리적으로 모순될 뿐만 아니라 오히려 '독도가 일본의 고유한 영토가 아니라는 것'을 스스로 인정한 셈이다. 특히 1952년 샌프란시스코 평화조약의 체결 후 島根縣에서는 일본외무성에 독도의 일본 영토 편입에 대하여 재차 확인하는 문서를 제출하였다. 이와 같은 사실에 비추어 無主地였다는 일본측의 주장은 독도가 역사적으로 일본의 고유영토였다는 주장과는 상반되는 논리이기 때문에 독도의 고유영토설은 설득력을 갖추지 못하였다.

'독도가 일본 고유영토'라는 주장이 무리라고 판단되자, 결국 일본의 몇몇 학자들은 '독도는 1905년 편입조치로 일본이 先占한 것이다'라는 논리를 제기한 바 있다. 이는 곧 영토선점설로서, 先占이란 국가가 어떤 영토를 타국보다 먼저 실효적으로 점유함으로써 자국의 영역으로 취득하는 국제법상 영토 취득의 한 근거를 말한다. 다시 말해 일본은 [島根縣告示]로서 실효적으로 점유하였으므로 일본의 영토가 되었다고 하였다. 그러나 이러한 주장에는 많은 문제가 있다.
우선 일본이 주장하는 영토 선점이 성립되려면 다음과 같은 요건을 충족시켜야 한다. 첫 번째는 선점 대상 지역이 어느 국가에도 속하지 않은 無主地이거나, 또는 이전 통치국이 抛棄한 지역인지 대외적으로 영토포기 의사가 명시되어야 할 것이다. 그러나 이미 언급된 바와 같이 독도는 신라시대 이래 줄곧 우리의 영토로서 무주지가 아니라는 사실은 그 동안 국내외의 여러 사료들에 의해 입증되고 있다. 물론 모든 사료가 강력한 '증거력'을 지녔다고 판단하기에는 무리가 따른다고 하더라도 지금까지 사료에서 발견된 독도에 대한 기사로서도 충분히 납득할만한 수준이라고 할 수 있다. 이에 대하여 植田捷雄은 조선 정부가 空島政策을 지속적으로 실행하였기 때문에 이는 영토를 포기한 의사로 간주해야 한다고 하였다. 그러나 이러한 일본측의 주장은 매우 무리한 측면이 있다. 국가의 영토포기 의사는 대외적으로 明示的인 행위, 즉 선언·문서 등에 의하여 이루어져야 하나, 당시 조선은 독도에 대한 영토 포기의사를 한번도 밝힌 바 없으며 오히려 일본의 영해 침범에 대하여 적극적인 항의를 하였다. 따라서 조선의 공도정책은 영토포기 의사의 표시가 아니라 단지 국가의 필요상 주권행위의 한 방법이었을 뿐이라고 해석해야 마땅할 것이다.

영토의 선점이 성립되기 위해 필요한 두 번째의 요건은 선점 국가의 영토취득 의사 표시가 對外的으로 明示되어야 한다는 점이다. 이에 대해 일본은 1905년 독도를 편입한 경위에 대하여 일본 내각이 결정하고 [島根縣 告示]로서 공포하였기 때문에 이것이 바로 선점 의사 표시라고 주장하였다. 그런데 일본 정부가 당시 독도 편입을 결정하면서 그 내용을 島根縣 知事를 통해 발표케 하였는데, 국제법의 일반 원칙상 국가를 대표하여 대외적 법률 행위를 할 수 있는 기관은 국가원수나 외무장관, 전권대표 등으로 제한하고 있는 바, 島根縣 知事는 일본의 일개 지방행정 기관의 장으로서, 일본이라는 국가를 대표하는 대외적 법률행위의 주체가 될 수 없으므로 고시는 국제법상 효력이 없는 국내 행정행위의 하나에 불과할 뿐이다. 더구나 이러한 행위는 너무나 암암리에 시행되어 외국정부는 물론 일본국민들에게도 알려지지 않을 정도였다. 특히 국가가 새로운 영토를 선점했을 때는 그 취득 사실을 외국에 通告할 의무가 있는 바, 일본 정부는 그런 의무를 '고의적으로' 이행하지 않음으로써 영토의 취득에 필요한 요건을 구비하지 못한 것이다. 따라서 일본정부의 '독도편입' 조치는 일방적인 대내적 조치에 불과한 것으로서, 明示的인 대외적 국가의사 표시에 의해 정당하게 영토를 취득한 것으로 인정하기 어렵다.

영토선점이 성립되기 위한 마지막 요건은 先占이 실효적인 것이어야 한다는 점이다. 이것은 선점이 단지 구두선언이나 문서에 의한 지배가 아니라 실질적이며 효과적 지배행위가 있어야 함을 의미한다. 이에 대해 일본은 독도에 대한 한국측의 실효적인 지배행위가 이루어지지 않았다고 주장하면서 반면 일본은 관리를 파견하여 독도를 현지 측량하고 정부 소유지로서 토지대장에 등재하였으며, 적법한 절차에 의하여 어로 허가(물개포획 면허제)를 내주었으며 어업단속규칙을 개정하고 해군용지로 사용하였다고 주장하고 있다. 그러면서 이것이야말로 일본이 독도를 실효적으로 지배한 증거라고 주장하고 있다. 그러나 이와 같은 일본측의 주장은 애초부터 독도가 선점 대상이 될 수 없는 다른 나라의 영토라는 사실을 감안한다면, 일본의 '독도경영' 사실은 실효적 지배의 증거가 아니라 오히려 타국 영토를 强占한 명백한 증거라고 말해야 할 것이다.

특히 일본이 1905년 독도를 자국령에 편입한 조치는 1904년 2월과 8월의 '韓日議定書'와 '제1차 韓日協約'에 의해 조선정부를 일방적으로 강제한 상황하에서 이루어졌다는 점에서, 일본의 독도편입 조치는 그 不法性이 명백하다. 여기에서 한 가지 유념할 사실은 일본이 독독를 편입했던 시기가 러일전쟁이 발발할 무렵이었다는 점이다. 당시 일본 해군은 독도의 군사전략적 이용가치에 주목하여, 일본 정부가 공식적으로 독도를 영토로 편입하는 결정을 내리기도 전에 해저 전신망을 설치하는 한편 망루 등 필요한 군사시설물의 설치를 단행하였던 것이다. 다시 말해서 일본이 독도를 편입할 당시에 한반도의 정황은 러시아세력이 급격히 배제되고 일본 세력이 압도적으로 우월한 상태에서 배타적인 권익을 확보하는 시기였던 것이다. 그러한 상황에서 전혀 반항할 힘조차 없었던 대한제국이 일본의 불법적 행위에 대하여 이의를 제기하기란 거의 불가능했을 것이다.

이상의 측면에서 볼 때, 일본측의 주장은 '국제법'이라는 허울을 뒤집어 쓴 채 적법성 논리만을 들먹이고 있지만 그러한 행위는 원천적으로 무효일 수밖에 없다. 더구나 일본의 행태는 그 동안 조선의 영토를 강점하여 한국민들에게 씻을 수 없는 상처를 안겨주고도, 전혀 반성의 기미도 없이 오히려 과거의 범죄행위를 허무맹랑한 궤변으로서 粉飾하려는 후안무치한 행위라는 점에서 법 以前에 정의와 도덕의 관점에서도 용납될 수 없는 것이다.

4. 영유권을 둘러싼 우리측의 대응-맺음말을 대신하여

이상에서 살펴 본 바와 같이, 독도에 대한 일본의 영유권 주장은 역사적으로나 국제법적으로 부당함이 명백하다. 그럼에도 불구하고 일본은 끊임없이 독도에 대한 영유권을 주장하는 한편, 이 섬을 국제적 분쟁지역으로 만들고자 하고 있다. 그러면서 이 문제를 한일 양국이 국제사법재판소에 제소하여 해결할 것을 요구하고 있다. 그런데 이와 같이 일본이 독도 문제를 주로 국제법적 측면에서 해결하려는 저의는 무엇보다도 그들의 주장을 뒷받침할 수 있는 역사적 자료와 증거가 취약한 반면 국제사법재판소를 비롯한 국제기구에서 활약하고 있는 일본인들의 지지를 얻을 수 있을 것으로 판단했기 때문일 것이다. 일본은 국제사법재판소의 부소장 오다 시케루(小田滋)를 비롯하여 많은 판사를 지속적으로 배출해왔으며, 현재에도 국제연합 사무국과 산하 국제기구에 수 백 명의 일본인들이 활동하고 있다.
이와 함께 일본은 독도가 '일본령'이라는 사실을 대내외에 인식시키기 위해서 조직적이며 지속적인 홍보전략을 구사하고 있다. 일본의 초·중·고등학교용 지도 교과서에는 독도를 한국령에서 삭제하는 한편 '竹島'라는 이름으로 표기하여 일본의 영토임을 강조하고 있다. 또한 일본 정부는 미국의 지도책 출판사에 요청하여 독도를 표기할 때, '일본 영토' 내지는 '한일간 영토 분쟁지역'으로 표기해 줄 것을 요구하면서 자신들에게 유리한 자료를 지속적으로 제공하고 있는 실정이다. 그 결과 지난 1996년 11월, {Far Eastern Economic Review}지가 아시아 10개국의 최고 경영자들을 대상으로 독도의 영유권과 관련된 설문 조사를 한 결과, 전체 응답자의 54.4%가 독도를 일본 영토라고 답변하였으며 특히 서구출신 경영자들은 60%가 독도를 일본 영토로 인식하고 있다고 말하였다.

이들 최고 경영자들은 일반인들에 비해 아무래도 외국의 사정에 밝은 사람들이라는 점을 감안한다면, 그 동안 우리의 독도에 대한 대외 홍보전략이 얼마나 미흡했던가를 간접적으로 미루어 짐작할 수 있을 것이다. 사실 지금까지 우리는 독도를 '진정한 우리의 것'으로 만들기 위해서 노력했다기보다는 '자기만족형'의 소극적인 태도로 일관하였던 것을 부인할 수 없다. 반면에 일본의 독도 전략은 주로 국제적 지지를 확보하기 위한 대외 지향적인 것이었다고 말할 수 있다. 따라서 이제는 우리도 국제적 지지 여론을 조성하는데 더 관심을 가져야 할 것이며, 동시에 독도에 대한 실효적 점유를 강화하기 위해 더 많은 노력을 기울일 필요가 있다.
특히 독도에 대한 실효적 지배를 강화하기 위해서 우선 독도의 有人島化를 적극 추진하여야 한다. 그래야만 최악의 경우에도 국제사회로부터 '실효적 점유' 사실을 인정받을 수 있는 안전장치이기 때문이다. 그러나 문제는 현재 독도에 대한 일반인들의 접근이 용이하지 않다는 사실이다. 따라서 독도의 有人島化가 당장에 실현되기 어렵다는 사실을 감안하면, 현실적인 代案으로서 우선 독도를 觀光地로 개발하려는 노력이 필요할 것 같다. 독도가 더 이상 '환상의 섬'이 아닌 언제라도 갈 수 있는 우리의 '친숙한 국토'가 되어야 할 것이다. 독도가 친숙한 국토가 될 때, 그래서 누구나 독도를 보고 느낄 수 있을 때, 우리 국민들의 독도에 대한 관심과 애착심도 커질 것이기 때문이다.

이러한 목적으로 이미 우리 정부는 1997년 11월 독도에 부두 접안 시설을 완공하였고, 1998년까지 유인 등대를 설치한 바 있다. 그러나 독도를 관광지로 개발하기 위해서는 그 외에도 용출수를 개발하고 해수 담수화 시설을 설치해야 하며, 또한 東西島를 연결하는 철교의 건설 및 해상 유스호스텔을 건립해야 할 것이다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 독도를 운항하는 정기 여객선을 편성하는 한편 일반인들의 독도 방문을 용이하게 할 수 있도록 재정적·행정적 지원 대책을 마련함으로써, 적극적으로 관광객을 유치할 필요가 있다.

그리고 독도에 대한 관심을 지속적이며 범국민적인 國土愛로 승화하려면 교육과 홍보를 통한 계몽 노력도 게을리 하지 말아야 할 것이다. 특히 역사교육에서 독도 문제를 더욱 비중 있게 다루어야 할 것이며, 나아가 울릉도와 독도를 국토순례지대로 만듦으로써 국토 애호사상을 고취시키는 노력도 필요할 것이다. 또한 독도관련 학술단체에 대한 지원을 확대하는 한편 3.1절 기념 문화제를 비롯한 각종 기념행사를 주최함으로써 일반인들의 관심을 주기적으로 환기시킬 필요가 있다. 그밖에도 해외에서 독도 알리기 사업을 전개함과 함께 그것을 관광사업과 연계하는 방안도 검토할 가치가 있을 것이다.

이러한 노력 이외에도 만일의 경우에 대비하는 노력도 필요할 것이다. 즉 일본의 국제법적 논리에 대응하기 위해 우리도 국제사법재판소나 기타 국제기구에서 활약할 수 있는 인력을 양성하고 해양법 전문가를 육성하는데도 힘을 기울여야 할 것이다. 또한 현재의 독도수비대를 경찰이 아니라 정규 육·해·공군 혼성부대로 편성하여 국토수호에 대한 우리의 의지가 얼마나 단호한 것인지를 분명하게 보여주어야 할 것이다.


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